El gobierno de Uruguay presentó los borradores de reglamentos de la nueva ley de riego. Se trata de textos desprolijos que proponen evaluaciones ambientales y a la vez indican que podría desconocerse sus resultados.
por Eduardo Gudynas – El Poder Ejecutivo acaba de presentar los borradores de reglamentos de la controvertida ley de riego. La polémica, lejos de aplazarse ahora se redobla, ya que el gobierno ofrece textos desprolijos y que, por momentos, caen en un paroxismo de contradicción al proponer evaluaciones ambientales pero a la vez indican que podría desconocer sus resultados. Si esto se confirma, Uruguay será uno de los casos más extremos en América Latina de desmantelamiento de las regulaciones ambientales.
La llamada ley de riego fue aprobada con amplia mayoría por el oficialismo y la oposición, a pesar de las críticas sobre los riesgos que significaba para la gestión y el cuidado del agua (1). La polémica siguió creciendo tras la sanción de la ley, sumándose más alertas de académicos especializados en la dinámica de los cuerpos de agua y el lanzamiento de un referéndum para derogarla por inconstitucional.
El gobierno sigue empeñado con su idea y ahora inicia un proceso de consulta ciudadana, presentando los borradores de los decretos reglamentarios para aplicar esa ley (2). Se trata de dos propuestas de decretos, una enfocada en los permisos para los proyectos de riego y la otra en determinar los caudales mínimos en los cuerpos de agua.
Una participación minimalista
Es una buena cosa que el Poder Ejecutivo ofrezca opciones para la participación ciudadana, que se reciban reflexiones y aportes desde distintos sectores de la sociedad, y así generar mejores reglamentos.
El mecanismo propuesto por los ministerios involucrados (Ganadería, Agricultura y Pesca y Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente) expresa un minimalismo impactante. La supuesta participación está limitada a proveer comentarios en un pequeño formulario en una página web. No hay instancias de diálogo, no se pueden enviar preguntas para recibir respuestas, y todo se reduce a un buzón en Internet. Es obvio que todo esto está muy lejos de un mecanismo de participación popular adecuado.
También desapareció de Presidencia y el MVOTMA.
Este extremo no es raro, ya que hay unos cuantos ensayos participativos que han sido meramente formales, y los aportes externos se pierden, no son considerados, o se desvanecen, por lo que, para muchos, no hay un diálogo constructivo. Por esa razón, no sorprende que la Comisión Nacional en Defensa del Agua y de la Vida rechazara esta convocatoria y la calificara como una “parodia”.
Una reglamentación confusa
La redacción de los borradores muestra deficiencias formales, incluyendo ambigüedades legales, y es muy negativa desde el punto de vista ambiental. Sin agotar todos los comentarios, es urgente llamar la atención sobre algunos aspectos clave.
Parecería que se crea un nuevo instrumento de gestión: “planes de uso y manejo de suelos y agua”. En Uruguay existen los planes de uso y manejo pero solamente de suelos, y este borrador los amplía sumándoles el agua. Contar con ese tipo de herramienta puede ser un aporte muy importante para la gestión ambiental del país, y en especial para enfrentar sus graves problemas actuales tanto en erosión como con la contaminación de suelos y aguas. Pero eso necesita ser hecho con seriedad, con las referencias y ajustes a normas que cruzan muchos otros decretos y leyes, y que merecería que tuviese su propia reglamentación independiente.
El problema es que este borrador ofrece una descripción sumaria, sin las adecuadas precisiones sobre posibles complementos o contradicciones con otras normas o sobre los modos y ámbitos de aplicación. Tal vez exista algún decreto antiguo y perdido que invoque esos planes mixtos para el agua y los suelos, pero el borrador realizado por el gobierno se apoya en las normas que están enfocadas en los suelos.
Las propuestas deberán ser presentadas por ingenieros agrónomos (según la referencia a un cambio introducido en el presupuesto 2015-2019, la Ley N°19.355) pero el problema es que al incluirse las aguas necesariamente deberían actuar otros profesionales capacitados específicamente en ello (como ingenieros hidráulicos o limnólogos). Queda en evidencia otro problema con el reglamento.
Parecería que todo esto será administrado por el MGAP, de donde surgen muchas incertidumbres sobre el papel real que tendrá el Ministerio de Vivienda y Medio Ambiente. Otra vez más, una incertidumbre con el texto de este borrador.
La propuesta aparece como chueca, ya que su objetivo es gestionar el agua pero repetidamente aparece entreverada específicamente con el manejo de suelos. Además, reconociendo la utilidad de contar con planes para el uso de las aguas y los suelos, se abren muchas preguntas: ¿Porqué sólo deben ser aplicados a represamientos y canales de riego?, ¿No son necesarios esos planes para el resto de las actividades agropecuarias? Y así se suman las dudas sobre este borrador.
La evaluación ambiental de un proyecto de riego que se propone correría por dos sendas. Por un lado, en emprendimientos de gran tamaño se debe aplicar el proceso de evaluación de impacto ambiental, comenzando por la Autorización Ambiental Previa, y que está en manos de la Dinama (esto se reglamente en el decreto 349 de 2005). Es el caso, por ejemplo, de embalses de 2 millones de metros cúbicos o de más de 100 hectáreas, u obras de conducción de más de 2 metros cúbicos por segundo. O sea, son proyectos de gran tamaño.
Por otro lado, el reglamento presenta un mecanismo de evaluación ambiental propio y específico que llama Evaluación Ambiental Estratégica (artículo 14 del borrador) que vuelve a caer en un pantano de imprecisiones. Esa evaluación debería describir la situación de la cuenca, los efectos ambientales significativos de la obra, las medidas de prevención, reducción o compensación y la promoción de los efectos positivos.
El problema es que las llamadas “evaluaciones ambientales estratégicas” en la normativa uruguaya son instrumentos de ordenamiento territorial, no reemplazan a la evaluación ambiental, y para colmo de confusiones, el propio Poder Ejecutivo había recortado su cobertura, abandonando las evaluaciones de amplia escala y dejando únicamente las de iniciativa departamental.
Sin duda sería buena cosa tener evaluaciones de amplia escala territorial, pero de nuevo la avalancha de dudas es imparable. No queda claro si estas evaluaciones para el agua son las mismas que las aplicadas para el ordenamiento territorial, ni cómo sopesar cuencas que se distribuyen en más de un departamento ya que la propia administración de Tabaré Vázquez había restringido a los límites administrativos de los departamentos. Nuevamente aparecen todo tipo de incertidumbres, dudas y falta de rigurosidad en presentar esta norma.
Montando y desmontando una evaluación
Después de presentar aquel instrumento, el borrador da un giro sorprendente. El artículo 15 señala que el resultado de esa evaluación estratégica no impedirá autorizar, permitir o conceder proyectos de riego. O sea, que por más que se analice una propuesta de riego y se encuentre que tiene efectos ambientales negativos, de todos modos se la podrá autorizar. Se trata de una redacción descabellada.
Paralelamente se siembran más dudas normativas, ya que no queda claro qué sucederá en caso de contradicciones entre ese artículo y las autorizaciones ambientales previas o con esos nuevos planes de uso y manejo de suelos y aguas. O dicho de otro modo, para qué confeccionar esos planes si de todos modos una decisión administrativa ministerial puede aprobar cualquier plan de riego.
No hay ninguna norma ambiental en las Américas donde una regulación encomiende una evaluación y la vez indique que su resultado es irrelevante. No sólo es una pésima redacción, sino que se vuelve inevitable preguntarse si no estamos ante la intención de recortar controles ambientales que sean serios y en cambio dar luz verde a todo tipo de emprendimientos de riego. A su vez, es probable que ese artículo y otros varios puedan ser recusados por las contradicciones que plantea con leyes ambientales nacionales.
Los caudales mínimos
En el caso del otro borrador de reglamento, su propósito es asegurar un caudal que permita la “protección del ambiente”. En forma más rigurosa, ese sería contar con un volumen de agua que asegure que los ecosistemas puedan seguir funcionando, sus especies sobrevivan, y los procesos ecológicos y evolutivos persistan.
Esta es una precaución ante un proyecto de represamiento o toma de agua que pueda afectar el caudal, y pongamos como caso extremo, dejar seco el tramo final de un arroyo. No es un tema menor, y basta ver la situación en países vecinos, como Chile, donde las concesiones para tomar agua han llevado la casi desaparición de algunos ríos y afectado severamente distintas cuencas.
El borrador determina un mínimo que denomina “caudal ambiental”, pero reconoce los huecos y límites en esa tarea, y por ello apela a una “determinación provisoria”. En estos casos se toman los promedios mensuales según registros de los últimos 20 años (si están disponibles), y se requiere asegurar el 60% del caudal mensual en los embalses y el 80% en las tomas de agua.
La intención apunta en sentido correcto. Pero de nuevo aparecen las incertidumbres. porque no hay dos arroyos o ríos iguales, y por ejemplo, ese umbral podría ser apropiado en los ríos del sur del país, pero no en uno de las serranías del norte que tal vez requieren límites mayores. El borrador aclara que ese cálculo es provisorio, pero también es cierto que en el país no es nada raro que las resoluciones provisorias terminen siendo permanentes.
El borrador indica que el Mvotma establecerá guías metodológicas para determinar esos caudales ambientales en “distintas cuencas”, de donde se asume que saben que la situación varía de un rincón a otro del país. Como la unidad de análisis es la cuenca es necesario clarificar sus delimitaciones. Es que unos podrán decir que un río, como el Yí tiene su propia cuenca, y para otros, como es un tributario del Río Negro, esa debería ser la cuenca. Obviamente los resultados de las evaluaciones serán muy distintos si se pondera el efecto desde una escala u otra.
Hay otras dudas que son sobre el acoplamiento de este decreto con el analizado anteriormente. Por ejemplo, se dice que asegurar ese caudal ambiental es un requisito para recibir un permiso de riego, pero el artículo 15 del borrador del otro decreto indica que se los puede autorizar de cualquier manera.
Flexibilizaciones ambientales
La propuesta del Poder Ejecutivo apunta a lo que se conoce como flexibilización ambiental. Esta condición se debe al debilitamiento de las políticas ambientales por diversos medios como reducir los recursos humanos o financieros para ejercer monitoreos y controles, o aprobar nuevas normas que establecen excepciones, tiempos mínimos o reducciones en los estándares ambientales.
Entre los ejemplos más conocidos se encuentran la llamadas “licencias ambientales express” en Colombia, las exclusiones de ciertos componentes en las evaluaciones en Perú, o las intervenciones políticas que se hacía en la presidencia de Lula da Silva, en Brasil, hasta conseguir que alguien firmara los permisos ambientales.
El gobierno uruguayo parece seguir el mismo camino. Durante la presidencia de José Mujica por dos veces se coqueteó con la idea de anular el componente ambiente en el Ministerio del Ambiente, y se daba como justificación que si se creaba una oficina presidencial todo mejoraría. En la actual administración se aprobó esa secretaría presidencial, y uno de sus propósitos era establecer coordinaciones entre los ministerios productivos (en este caso el MAGP) y el área ambiental. Sin embargo, es evidente al leer este borrador que eso no se ha logrado, ya que otra vez prevalece la típica gestión del MGAP, con “planes” que aguardan una evaluación independiente, mientras persiste el deterioro del ambiente.
A modo de conclusión lo primero que llama la atención es la desprolijidad de los borradores. No sólo son débiles e insuficientes para asegurar la protección y calidad de las aguas, sino que la redacción tiene pocas certeza, sombras de contradicciones y varias imprecisiones. Son normas que deberían enfocarse en las aguas, pero aparecen mezclados instrumentos y referencias a los suelos, se habla de evaluación ambiental pero se apela a un instrumento territorial, y así sucesivamente.
En segundo lugar, este borrador es inaceptable desde el punto de vista ambiental. No sólo por no asegurar una adecuada gestión ambiental de nuestros cuerpos de agua, sino porque de aprobarse implicaría legitimar un tipo de medida que se anula a sí misma. Es más, si esto se aprueba se concretaría un antecedente de enorme gravedad que abre las puertas a seguir desmontando otros aspectos en la evaluación ambiental.
En tercer lugar, lejos de disipar las dudas o de responder a las denuncias de una ley de riego que abre las puertas a todo tipo de emprendimientos, estos borradores refuerzan la inquietud. El Poder Ejecutivo parece que en los hechos está dispuesto a dilapidar el agua, ya sea a causa de la contaminación o concediéndola gratuitamente en enormes volúmenes a la próxima planta de celulosa, o ahora con estas concesiones al riego.
La solución ya no pasa por mejorar estos reglamentos, sino que debe derogarse la nueva ley de riego, y comenzar todo el proceso desde cero. Muchos de estos problemas con los reglamentos se deben a las propias desprolijidades que hay dentro de la ley. Es necesario revisar todo ese enfoque y debe hacerse con mayor seriedad y rigurosidad de la que hasta ahora viene mostrando el gobierno.
Notas
(1) Ley N° 19,555, de 2017, que establece modificaciones a la Ley de Riego con destino agrario, N° 16.858 de 1997.
(2) El “proceso de participación pública” está abierto del 13 al 22 de junio y está restringida a completar un formulario en la web del MGAP – http://www.mgap.gub.uy/etapas-del-proceso-de-participacion-publica
Eduardo Gudynas es investigador en el Centro Latino Americano de Ecología Social (CLAES), en Montevideo. Publicado originalmente en el portal Sudestada, el 20 de junio de 2018.